काठमाडौं  - नेपालको संविधानमा राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारले गर्ने प्रष्ट रूपमा उल्लेख गरिएको छ । संविधानमा कुन तहका सरकारले के-के अधिकार प्रयोग गर्ने, तीन तहका साझा अधिकारका क्षेत्र के-के हुने भनेर अनुसूचीमा स्पष्ट उल्लेख गरिएको छ । तर, संविधान कार्यान्वयन भएको ५ वर्ष बितिसक्दा पनि प्रदेश र स्थानीय सरकारले राज्य शक्तिको प्रयोग गर्ने गरी थुप्रै कानुन बन्न बाँकी छन् । 

संविधानमा व्यवस्था भएका अधिकार कुन निकायले कति प्रयोग गर्ने हो, क्षेत्राधिकार अधिकार कतिसम्म हो, हरेक तहले के-कति कानुन बनाउनुपर्ने हो भन्ने सम्बन्धमा हालसम्म अन्योल कायमै छ । यस सम्बन्धमा न संघीय सरकारबाट कुनै स्पष्ट निर्देशिका जारी हुन सकेको छ, न त प्रदेश र स्थानीय तहले आ-आफ्नो क्षेत्राधिकार किटान गर्न सकेका छन् ।

संविधानअुनसार संघले संविधानसँग नबाझिने गरी कानुन बनाउँछ । सोहीअनुरुप प्रदेश र स्थानीय तहले कानुन बनाउनुपर्ने हुन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहलाई कानुन बनाउनका लागि सहज गर्न संघले कानुनका मस्यौदासमेत तयार पठाउने गर्छ । तर, संविधानमा किटान गरिएका प्रदेश तथा स्थानीय तहका अधिकारलाई संकुचित गर्ने गरी संघीय सरकारले कानुन बनाउने गरेको, प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई कानुन बनाउन सहजीकरण नगरेको भन्दै मुख्यमन्त्री एवं स्थानीय सरकारका जनप्रतिनिधिहरूले विरोध गर्दै आइरहेका छन् । 

संघीय सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई शक्ति हस्तान्तरण गर्नमा कन्जुस्याइँ गरिरहेको भन्दै पटक-पटक आवज उठाउँदै आएका गण्डकी प्रदेशका मुख्यमन्त्री पृथ्वीसुब्बा गुरुङ संविधानमा तीन तहका सरकारको छुट्टाछुट्टै एकल अधिकारको सूचीभन्दा संघ र प्रदेश सरकारबीचको साझा अधिकारको सूचीका साथै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको साझा अधिकारको सूची बढी हुनुले समस्या खडा गरेको बताउँछन् । 

‘कतिपय साझा अधिकारमा रहेका विषयमा संघले प्रदेश र स्थानीय तहसँग समन्वय, सहकार्य  र छलफल नगरी ऐन-कानुन बनाउँदा समस्या पैदा भएको छ’, मुख्यमन्त्री गुरुङले भने । 

एकल अधिकार सूचीमा रहेका विषयको प्रबन्ध जसरी गर्नुपर्ने हो, त्यो गर्न नसकिएको उनको बुझाइ छ । उनले भने, ‘एकल अधिकारको सूची भनेको सम्बन्धित तहको सरकारको आफ्नो अग्रअधिकारको कुरा  भएकाले तल वा माथिको सरकार वा एउटा वा अर्को सरकारको अधिकारको कुरामा अर्को सरकारले कुनै हस्तक्षेप र  नियन्त्रण गर्न सक्दैन । तर, संघीय सरकारले कतिपय स्थानीय र प्रदेशका एकल अधिकारका सूचीमा पनि हस्तक्षेप गरिरहेको छ ।’ 

कर्णाली प्रदेशका मुख्यमन्त्री महेन्द्रबहादुर शाही  संविधानमा व्यवस्था भएका अधिकारको प्रयोग र तिनको प्रत्यायोजन नभएको बताउँछन् । ‘संघमा बन्ने कानुन अझै बनेका छैनन् । संविधानको अनुसूचीमा व्यवस्था गरिएबमोजिमका कानुन बनेका छैनन्, मुख्यमन्त्री शाहीले भने, ‘संघीय सरकारले ऐन–कानुन निर्माणमा देखिएका उदासीनताले प्रदेशका काम प्रभावित भएका छन् । जनअपेक्षाअनुरुप काम भएको छैन ।’

कानुनी अड्चनले कतिपय कुरामा अन्योल सिर्जना गरेको उल्लेख गर्दै मुख्यमन्त्री शाहीले प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूलाई सहज तरिकाले काम गर्ने बाटो खुला गर्न संघीय सरकार गम्भीर बन्नुपर्ने बताए  । ‘संविधानले स्पष्ट व्याख्या गरेका कुरामा पनि अन्योल आउनु दुर्भाग्य हो । यसमा संघीय सरकार संवेदनशील बन्नुपर्छ’, मुख्यमन्त्री शाहीले भने ।  संविधानमा उल्लेख गरिएका साझा अधिकारलाई संकुचित बनाउन नहुने बताउँदै संविधानको अक्षरशः पालनका लागि तीन तहको सरकारमा साझा सोच, अवधारणा र बुझाइ आवश्यक रहेको उनको भनाइ छ । 

‘कर्णाली प्रदेश सरकारले एकल सूचीका कानुन निर्माण गरिसकेको छ । हामीलाई आवश्यक हुनेसम्मका ऐन–कानुन बनाइसकेका छौं,’ मुख्यमन्त्री शाही भन्छन्,  ‘कागजमा धेरै कानुनका चाङ बनाउन आवश्यक छैन । मुख्य कुरा भनेकै बनेका ऐन–कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयन र नागरिकलाई त्यसको प्रत्याभूति गराउनु नै हो ।’ 

प्रदेश २ का मुख्यमन्त्री लालबाबु राउत संघीयताले परिकल्पना गरेको शासकीय संरचनालाई संघले आत्मसात गर्न नसक्नु नै अहिलेको मूल समस्या रहेको बताउँछन् । संघ संकीर्ण हुँदा संविधानमा उल्लिखित अधिकारलाई सहज रूपमा जनताले उपभोग गर्न पाउने अवस्था सिर्जना हुन नसकेको दाबी मुख्यमन्त्री राउतले गरे ।

‘संविधानमा अधिकार उपयोगका सम्बन्धमा अनुसूची नै लेखिएको छ तर व्यावहारिक पक्ष कमजोर छ । अनुसूचीमा लेखिएबमोजिमको ऐन–कानुन निर्माणको कार्यप्रति संघ संवेदनशील हुनुपर्दछ’, राउतले भने, ‘ऐन–कानुन निर्माणप्रतिको उदासीनताले प्रदेशका काम प्रभावित भएका छन् ।’ 

संघद्वारा बनाइएको अधिकांश ऐन– कानुनमा  प्रदेशलाई संकुचन गरिएको उनको बुझाइ छ । ‘बजेट वितरणदेखि कानुन निर्माणसम्ममा उदारता देखिनुपर्छ । संघीय निजामती ऐन निर्माणमा ढिलाइ हुँदा प्रदेशको लोकसेवाले गति लिन सकेको छैन । यो दुःखको कुरा हो,’ मुख्यमन्त्री राउत भन्छन् । 

संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संविधानले परिकल्पना गरेझैं सिंहदरबारको अधिकार गाउँ–गाउँसम्म पुग्न नसकेको उल्लेख गर्दै उनले अहिले पनि अधिकांश अधिकार सिंहदरबारभित्रै राखिएको बताए । ‘बजेट नदिने, संघीयता विरोधीहरूलाई सल्लाहकार बनाउने, एकात्मक केन्द्रीकृत सोच पाल्ने कामले सिंहदरबारको अधिकार गाउँ–गाउँसम्म पु-याउने अभियान नारामा मात्र सीमित रहन पुगेको छ’, मुख्यमन्त्री राउतले भने ।

संघीय संसद्का सभामुख अग्निप्रसाद सापकोटाले संघीय संसद्ले स्थानीय, प्रदेश र संघीय  तहलाई समन्वय गर्ने अन्तरसमन्वय विधेयक, २०७७ समेत पास गरिसकेकाले यसले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच थप सहजता पैदा गर्ने बताए । ‘यो  कानुन आफैंमा निकै महत्वपूर्ण छ । विगतमा कतिपय काम अड्किएका थिए । त्यसका साथै अहिले काम गर्न सहज भएको छ । कानुनकै अभावमा तीन वटै तहका सरकारलाई काम गर्न खासै समस्या छैन,’ सभामुख सापकोटाले भने ।  

कतिपय बाझिएका कानुन पनि रहेको उनको बुझाइ छ । ‘कानुन यसअघि नै निर्माण भइसकेका छन्’, उनले भने, ‘कानुन नभएका कारण काम नै रोकिने अवस्था अहिले छैन ।’ नेपाल नगरपालिका संघका अध्यक्ष अशोक व्यान्जु संविधानमा स्थानीय, प्रदेश र संघ सरकारका अधिकार क्षेत्र बाझिएका कारण स्थानीय तहलाई आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्न कठिनाइ भइरहेको बताउँछन् । 

कतिपय क्षेत्रमा दोहोरोपन पनि छ । त्यहाँ स्रोतको मात्र हैन, अधिकार क्षेत्र पनि बाझिएका छन् । बाझिएका क्षेत्रको अधिकारका विषय टुंग्याउन बाँकी नै रहेको व्यान्जुले बताए । ‘पुरानो संविधानअन्तर्गत बनाइएका एक सय ३५ भन्दा बढी कानुन अहिलेसम्म विद्यमान छन् । त्यसैले तीन तहको साझा विषयमा बाझिएको हो’, उनले भने ।  कानुनविद् राधेश्याम अधिकारी संविधान कार्यान्वयन गर्न कठिनाई भएका विषयमा अध्ययन गर्नका लागि आयोग गठन गरेर समीक्षा गर्नुपर्ने सुझाव दिन्छन् । ‘संविधान कार्यान्वयनका क्रममा कुन–कुन ठाउँमा कठिनाइ भयो, त्यसबारे एउटा आयोग गठन गरेर समीक्षा गर्न जरुरी छ,’ संविधान निर्माणमा सहभागी अधिकारीले भने । 

प्रदेश प्रहरी संगठन प्रदेशको एकल अधिकारको विषय हो । संवैधानिक प्रबन्धअनुसार विद्यमान नेपाल प्रहरीको पनि संघीय सेक्टरमा कोको रहने, त्यसको परिचालन कसरी गर्ने सम्बन्धमा नयाँ कानुन आवश्यक छ । त्यसबाट छुट्टिएर आएको प्रदेशलाई वितरण गरिएको जुन संख्या छ, त्यो संख्याका भरमा मापदण्ड, विधि प्रक्रिया कानुनमुताबिक हुनेछ भनिएको छ । प्रदेशमा प्रहरी ऐन आइसके पनि संघीय सरकारले प्रदेश प्रहरी संगठन परिचालनका लागि मापदण्ड निर्धारण नगर्दा प्रदेश सरकारले काम गर्न पाएका छैनन् । निजामती सेवा ऐनअनुरुप कार्यविधि नहुँदा प्रदेश लोकसेवा आयोगहरूले काम गर्न पाएका छैनन् । सीधै स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रभित्र पर्ने क्षेत्रलाई पनि संघीय सरकारले परिचालन गर्ने निकाय, संयन्त्र कायम रहेका कारण स्थानीय सरकार खुम्चिनुपर्ने अवस्था छ । 

के थियो त परिकल्पनामा ?

देशको मूल कानुन मानिने संविधान कार्यान्वयन आएपछि विज्ञहरूले संविधानले परिकल्पना गरेका व्यवस्थाका आधारमा लगभग ३ सयभन्दा बढी कानुन निर्माण गर्नुपर्ने बताएका थिए । यी कानुन संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको मातहतमा निमार्ण हुने हुन् ।

संविधानको प्रस्तावनामा नेपाल लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्था भएको राष्ट्र हुने व्यवस्थादेखि भाग ५ को धारा ५६(१) मा राज्यको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुने व्यवस्था छ । त्यस्तै, धारा ५६(२) मा राज्य शक्तिको प्रयोग पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहले संविधान र कानुनबमोजिम गर्नेछन् भन्ने व्यवस्था छ । धारा ५६(४) ले स्थानीय तहअन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्लासभा रहने भन्ने व्यवस्था गरेको छ । धारा ५७ मा राज्य शक्तिको प्रयोग बाँडफाँट गरी अनुसूचीहरू ५, ६, ७, ८ र ९ मा एकल र साझा अधिकारको सूचीकरणसमेत गरेको छ ।

हालसम्म कति कानुन बने, कति बाँकी ?

नेपालको संविधानमा व्यवस्था गरिएका ३१ वटा मौलिक हकको तीन वर्षभित्र कानुन बनाएर कार्यान्वयन गर्ने भनिएको थियो । तीन वर्षभित्र कानुन बने तर नियमावली बनाएर लागू गर्ने भनिएको अझै आवास र खाद्य सम्प्रभुतासम्बन्धी नियमावली बन्न सकेको छैन । पाँच वर्षसम्म मौलिक हक नै कार्यान्वयमा आएको छैन । संविधान जारी भएपछि संविधानअनुरुपका काजुन निर्माणमा समय बितेको देखिन्छ ।  संङीय कानुनमन्त्रीका अनुसार हालसम्म संघमा १ सय ५८ कानुन निर्माण भएका छन् । प्रदेशमा १ मा २६ वटा र ४ स्थानीय तहमा ४ वटा कानुन बनेका छन् । प्रदेश २ मा २१ वटा र २ स्थानीय तहमा २ वटा कानुन बनेका छन् । बागमती प्रदेशमा २४ वटा, १३ स्थानीय तहमा १३ वटा कानुन बनेका छन् । 

कर्णाली प्रदेशमा २१ र १९ वटा स्थानीय तहमा कानुन बनेका छन् । सुदूरपश्चिम प्रदेशमा २७ वटा र ८८ स्थानीय तहमा १ हजार ३२ कानुन बनेका छन् । 

केन्द्रले बनाएका कानुन 

संविधानमा समावेश भएका मौलिक हक कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित विषयका ऐन केन्द्र सरकारले बनाएको छ । त्यस्ता ऐनमा कतिपय संशोधन भएका पुराना ऐनदेखि नयाँ थपिएका ऐनसम्म छन् । जसमा भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ को सातौं संशोधन ०७५ देखि मौलिक हकमा नयाँ थपिएका अपांगता भएका व्यक्तिको अधिकारसम्बन्धी ऐन, २०७४ सुरक्षित मातृत्व तथा प्रजनन स्वास्थ्य अधिकार ऐन, २०७५ उपभोक्ता संरक्षण ऐन, २०७५ जनस्वास्थ्य सेवा ऐन, २०७५ आवासको अधिकारसम्बन्धी ऐन, २०७५, खाद्य अधिकार तथा खाद्य सम्प्रभुतासम्बन्धी ऐन, २०७५ वैयक्तिक गोपनीयतासम्बन्धी ऐन, २०७५ अनिवार्य तथा निःशुल्क शिक्षासम्बन्धी ऐन, २०७५ रोजगारीको हकसम्बन्धी ऐन, २०७५ सामाजिक सुरक्षा ऐन, २०७५ अपराधपीडित संरक्षण ऐन, २०७५ बालबालिकासम्बन्धी ऐन, २०७५ जातीय भेदभाव तथा छुवाछूत (कसुर र सजाय) ऐन, २०७५ लगायतका छन् ।

संविधानमा ३० भन्दा बढी मौलिक हकको व्यवस्था गरिए पनि कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित कानुन १५/१६ वटा मात्र बनेको अवस्था छ ।

प्रदेशको हालत पनि उस्तै  

संविधानको परिकल्पनाअनुरूप नेपाललाई ७ प्रदेशमा विभाजन गरिएको छ तर अझसम्म कतिपय प्रदेशको नाम किटान गर्न सकेको अवस्था छैन । पाँच वर्ष बितिसक्दा पनि नामको समेत टुंगो लगाउन नसक्ने प्रदेशहरूले ऐन–कानुन निर्माणमा पनि गति लिन सकेका छैनन् । प्रदेशको बजेट विनियोजन, प्रदेश प्रहरी प्रशासन, शान्ति सुरक्षा, बैंक तथा वित्तीय संस्था सञ्चालन, रेडियो, टेलिभिजन सञ्चालन, घरजग्गा रजिस्ट्रेसन, सवारी कर, प्रदेश स्तरको विद्युत्, खानेपानी, विश्वविद्यालय, लोकमार्ग, लोकसेवा आयोग, भूमि व्यवस्थापन जग्गाको अभिलेख, राष्ट्रिय वन, जल उपयोग, कृषि, गुठी व्यवस्थापनलगायतका संविधानको अनुसूची ६ ले व्यवस्था गरेका अधिकार प्रदेशलाई दिइए पनि केन्द्र सरकारसँग सरोकार राख्ने यी विषयको स्पष्ट क्षेत्राधिकार किटान नहुँदा केन्द्र र प्रदेशबीच यिनै विषयलाई लिएर दूरी बढ्दै गएको देख्न सकिन्छ ।  

प्रदेशलाई दिइएका अधिकांश विषय राष्ट्रिय सरोकारको विषय भएकाले यी विषयमा केन्द्रले हस्ताक्षेप गरेको र आफूहरूलाई नाम मात्रको अधिकार दिएको आरोप प्रदेशहरूले लगाउँदै आएका छन् । केन्द्र र स्थानीय तहको बीचमा रहेर समन्वयकारी भूमिका प्रदेशले निर्वाह गर्नुपर्ने भएकाले प्रदेशहरू केन्द्र र स्थानीय तह दुवैको चेपुवामा बस्न बाध्य भएका छन् ।

प्रदेशले सभा र सरकार सञ्चालनसँग सम्बन्धित अत्यावश्यक ऐन मात्र बनाएका छन् । सबै प्रदेशले बनाएका ऐनको संख्या फरक–फरक भएकाले यति नै ऐन बने भन्न सक्ने अवस्था छैन ।

स्थानीयको काम धेरै

संविधानको अनुसूची ८ ले दिएको आफ्नो एकल अधिकारभित्रका विषयहरूमा स्थानीय तहले काम गरेका छन् । स्थानीय विषयसँग सम्बन्धित कानुन बनाउने, स्थानीय स्तरमा हुने स-साना विवादको यथाशीघ्र निरुपण गर्ने, थप कारबाहीका लागि सिफारिस गर्ने, कानुनबमोजिम स्थानीय क्षेत्राधिकारभित्र रहेर कर निर्धारण गर्ने एवं कर उठाउने, विभिन्न सीपमूलक तालिम सञ्चालन गरी स्थानीय जनतालाई स्वावलम्बी बन्ने अवसर प्रदान गर्ने, स्थानीय नीति, योजना तथा कार्यक्रम तर्जुमा गरी सञ्चालन र सम्पन्न गर्ने, बजेटको तर्जुमा गर्ने, राजस्व संकलन गर्ने, प्रदेश र संघबाट आर्थिक अनुदान प्राप्त गर्ने, कानुनको कार्यान्वयन गर्न आवश्यक नियम, मापदण्ड र निर्देशिका बनाउने, स्थानीय शान्ति सुरक्षा कायम गर्न गाउँ तथा नगर प्रहरीको व्यवस्था गर्ने, स्थानीय उत्पादनलाई बढावा दिन कृषि तालिम, उन्नत बिउबिजन, मल र बजारीकरण गर्न सघाउने, महामारी र प्राकृतिक एवं दैवी विपत्तिमा शीघ्र उद्धार, सहयोग, जोखिम व्यवस्थापन र न्यूनीकरण गर्नेलगायतका काम सञ्चालन र व्यवस्थापन स्थानीय तहले गर्दै आएका छन् । 

स्थानीय निकायले प्राप्त गरेको अधिकारका आधारमा ७०/८० वटाभन्दा बढी कानुन बनाउन सकिने स्थिति देखिए पनि स्थानिय तहले हालसम्म आफ्नो स्थिति हेरेर १०/१५ देखि ३५/४० वटासम्म ऐन बनाएर काम चलाइरहेको अध्ययनबाट देख्न सकिन्छ भने कतिपय दुर्गमका स्थानिय तहले नियम र विनियमको आधारमा पनि कार्य सञ्चालन गरिरहेको देख्न सकिन्छ ।

स्थानीय तहमै बढी समस्या

प्रत्यक्ष जनतासँग जोडिएर काम गर्नुपर्ने भएका कारण स्थानीय निकायमा कामको चाप वढी भएसँगै समस्या पनि धेरै देखिएका छन् ।

कर्मचारी समायोजन र व्यवस्थापनको विषय, एकल अधिकारको रुपमा रहेका विषयमा कानुन निर्माण गर्ने तथा स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन गर्ने कार्य, करको दर वा दायरा बढाउने बिषय, शिक्षक नियुक्ति र सरुवासम्बन्धी विषय,  स्थानीय सडक निर्माण गर्दा स्थानीय जनताबाट हुने अवरोध, स्थानीय तहमा उत्पन्न हुने विवादको समाधान गर्न बनेको कानुनी साक्षरताबिनाको न्यायिक समिति, स्थानीय तहको केन्द्र परिवर्तन, स्थानीय पूर्वाधार निर्माणमा भएका अवरोध, स्थानीय स्रोत-साधनको परिचालन र वितरणमा उत्पन्न भएका समस्या, वर्तमान समयमा देखिएको कोरोना महामारीको सुरक्षित र शीघ्र स्वास्थ्योपचारको व्यवस्थालगायतका अधिकार स्थानीय निकायलाई दिइएकाले स्थानीय तहले बढी समस्या खेप्नु परेको देखिन्छ ।

आन्तरिक द्वन्द्व कहिलेसम्म ?

संविधानले विभिन्न अनुसूचीमा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारका अधिकारबारे उल्लेख गरेको भए पनि कतिपय अधिकारहरू उस्ताउस्तै भएकाले त्यस विषयमा कसले हेर्ने हो भन्नेबारे अन्योल कायमै रहेको छ । अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा सूची भनेर उल्लेख गरिएका विषयका सम्बन्धमा स्पष्ट किटान हुन सकेको छैन ।

शिक्षा, खेलकुद, पत्रपत्रिका, सहकारी, स्वास्थ्य, कृषि, विद्युत्, खानेपानी, सिँचाइ, वनजंगल, जल उपयोग, खानी, खनिज, पुरातत्व, प्राचीन स्मारक, संग्रहालय, सवारीसाधन अनुमति, प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टीलगायतका विषयलाई साझा अधिकारको सूचीमा राखिएकाले यी विषयमा द्वन्द्व चलिरहेको छ ।

हालसम्म बनेका ऐन–कानुनको अवस्थालाई हेर्ने हो भने केवल काम चलाउने उद्देश्यले मात्र ऐन बनेको पाइन्छ । कार्य सम्पादनका क्रममा केही समस्या आएमा के गर्ने, कसरी बाधा–अड्चन फुकाउने भन्ने विषय पनि अन्योलमा छ । 

राज्यले एकल अधिकार, संयुक्त अधिकार, साझा अधिकारको विषयमा स्पष्ट किटान गर्न जरुरी छ । जबसम्म राज्यले यस्ता अधिकारबारे स्पष्ट किटान गर्न सक्दैन, तबसम्म आन्तरिक विवाद र अन्योल कायम रहिरहन्छ । कानुन निमार्णमा समस्या उत्पन्न हुन्छ र स्पष्ट कानुनी व्यवस्थाका अभावमा जनताले उचित न्याय नपाउने अवस्थाले चिरकालसम्म निरन्तरता पाउने अवस्था रहन्छ ।